今年的政府工作报告（即《报告》）针对积极防范金融领域风险作出了如下安排：以市场化、法治化的原则为依据，同时推进地方中小金融机构的风险处置与转型发展工作，通过综合运用补充资本金、兼并重组、市场退出等各种方式，对风险进行分类化解。进一步完善中小金融机构的功能定位以及治理机制，促使其朝着差异化、内涵式的方向发展。健全金融监管体制，将其强化，同时强化央地监管的协同。一直保持对非法金融活动采取高压严打的态势。充实存款保险基金以及金融稳定保障基金等这些用于化解风险的资源。完善应对外部风险冲击的预案，以此来有效地维护金融的安全稳定。

其三是针对性。强调处置风险与转型发展要一同推进，这其实是对过去引发风险原因的一种总结。转型发展的目的就是要把过去导致风险的体制机制方面存在的问题给消除掉。

分类化解金融风险

中央金融工作会议提及三大风险之一为中小金融机构风险。所以当前在金融领域防范化解风险，首要任务是化解中小金融机构风险。从机构的绝对数量来看，主要部分是中小银行。《报告》提出化解风险“需依照市场化、法制化原则”，其意思是坚决不能让各地通过行政手段来处置风险，要防止出现掩盖风险、在处置后遗留诸多法律漏洞以及利益输送等不良状况。

地方中小金融机构风险处置和转型发展一体推进这一点尤其值得去体会。以往在谈论处置风险的时候，通常都是仅仅针对风险来谈论风险，即便在谈论风险处置之后的发展时，也只是就发展来谈论发展。而上述这种提法，是对过去一些机构在处置风险之后又再次发生风险，并且不断循环这种现象进行分析和总结之后所形成的新的思路。发生风险之后仅仅处置风险是不行的。一定要找到引发风险的原因。在对风险进行处置的同时开展转型发展，这样才能够摆脱以往的怪圈。从后面所列出的那些风险处置措施以及转型发展措施来看，它们都具有很强的针对性。

《报告》针对风险处置的方式提出：要综合运用补充资本金、兼并重组以及市场退出等方式，对风险进行分类化解。当前面临的是部分地方中小金融机构的风险，这与过去个别机构出现风险的情况有所不同。当金融机构的风险仅为个别案例时，处置风险通常是临时组建处置班子，针对每个机构采取不同的对策，不存在总体的规划和规则，只是力求将眼前的风险处理完毕。许多个案只是借助行政手段将当下的风险进行了压制。处置方式存在不规范的情况，有些处置方式甚至是不合法的，从而留下了诸多后遗症。

一个机构对应一个对策，所以处置方式通常不具备可复制性。此次强调要“按市场化、法制化原则，综合运用补充资本金、兼并重组、市场退出等方式来分类化解风险”。这里所说的“分类”和以往的“一个机构一个对策”不一样，它是规范的且可复制的。补充资本金是一种方式，兼并重组是一种方式，市场退出也是一种方式。这些方式都是市场化、法制化的。它们既可以单独使用，也可以综合使用，主要取决于不同类型的个案情况。例如，对于风险不是很大的机构，只需通过补充资本金，来提升其抗风险的能力以及进一步发展的能力就可以了。对于风险较大的机构，如果单纯补充资本金不足以覆盖风险，或者即便覆盖了风险但发展能力薄弱，那么就在补充资本金的基础上，通过并购重组来重获新生。对于个别风险特别大的机构，在补充资本金后无法继续经营，或者没有能力补充资本金，并且也没有市场主体愿意对其进行并购重组，那么就只能进行市场退出。

小机构需差异化定位

关于转型发展，《报告》提出：“要完善中小金融机构的功能定位和治理机制，推动其实现差异化、内涵式发展。”需关注的是，此中所讲的发展，并非单纯就发展而论发展，实则是对以往中小金融机构发展情况，尤其是产生风险原因的一种总结，是为了防范风险而指明的发展路径。也可以理解为是对过去发展模式的一种纠正。

关于功能定位。其一，是不同类型金融机构的行业定位。例如，若脱离本业，盲目进行跨业经营，实施监管套利等行为，就会引发巨大风险。在这方面，一些非银金融机构的问题较为突出，很多都脱离了本业，成为了信贷资金的通道。其二，是关于中小金融机构服务对象和服务范围的定位。过去常常对中小金融机构进行笼统的规定或要求，要求它们必须或只能服务中小企业，并且要减费让利，同时还要求它们进行商业化经营。在这方面，中小银行的问题尤为明显。城商行和民营银行只能为中小企业提供服务，农商行和村镇银行只能为“三农”提供服务。由于必须坚持服务“三农”，所以农商行必须保持县域法人的地位。这样的定位在全国范围内是统一的。中国地域辽阔，原本各地就存在较大差异。改革开放之后，各地的经济和社会都取得了显著的进步。然而，无论是城市还是乡村，各地之间的差异变得更加明显了。这种功能定位已经无法满足不同区域中小银行的经营和发展需求，一些风险的产生与这种功能定位存在关联。

现在全国的农村，在有农商行的区域内，可以分成以下三类：一类是纯农业地区，即传统认知里的农村地区；一类是只有少量农村和农业，大部分已经工业化的地区，像东莞、苏州等地；一类是基本实现城市化的地区，比如上海、深圳、广州等城市，其有农业的郊区存在感很弱。从文件规定的要求方面来看，这些地区的农商行其功能定位依然是为“三农”提供服务。

这三类地区的农村目前存在一个共同现象。年轻人都已离开农村，在农村从事农业生产的大多是 50 岁以上的人员。并且，年轻人基本不愿从事传统的家庭式农业种植以及作坊式农产品加工。另外，尽管农村承包责任制未变，但许多地方的承包地实际上已以不同方式在进行集中，从而实现了不同程度的规模化、现代化经营。也有一些地方有承包地撂荒的现象。

各地农商行都在下达大量发放农户贷款的任务，一些城商行也加入了发放农户贷款的行列。其中有不少是在做表面功夫。这导致了资源的浪费，同时也形成了不少风险资产。农商行、村镇银行的部分风险资产，一方面源于农户贷款；另一方面，由于农村地区缺乏优质信贷资产，所以将资金投向了政府融资平台和县域的房地产项目。近来，一些农商行、城商行大量投资债券业务，这也与它们在功能定位中难以找到好的信贷资产有关。

农村正处于发展现代农业的阶段，处于乡村振兴的进程中，处于美丽乡村建设的时期，也处于城乡融合发展的战略转型期。而农村金融面临着这样的问题，即如何对农村、农业、农民进行重新定义，从而实现农村金融的转型。

这两年，有一些城商行开始下乡发放农户贷款。原因在于，在大型银行的普惠金融业务下沉之后，这些城商行忽然意识到自己在城市中没有本地化的优势，于是便转而到乡下寻找一线生机。不能断言城商行一定做不好农村金融，不过这至少能够说明城商行也面临着功能定位的尴尬。

中小银行，包括城商行和农商行，其功能定位不能全国都一样。只有按照当地的市场环境和发展环境来为一家机构进行功能定位，才能够实现差异化发展和内涵式发展。在一些已经实现城市化和工业化的地区，或许没必要再明确地划分城商行和农商行，而要依据城乡融合发展的趋势，对原有的城商行和农商行重新进行功能定位。在这种情况下，一些结构性货币政策需要依据业务性质进行精准滴灌，而非按照机构性质实施定向政策。例如，一些针对“三农”的优惠再贷款政策，当下只有农行、农商行这类涉农机构能够申请，然而同样在发放农业、农户贷款的城商行却没有申请资格。

完善治理机制的重要性

20 世纪 90 年代起，中国开始引进现代公司治理机制。这使得中国企业的管理水平得到了很大提升。然而，不可否认的是，在引进的过程中出现了机械化和形式化的现象。这些现象反而给企业带来了许多风险。例如“三会一层”（股东会、董事会、监事会和管理层），几乎变成了一种必要的形式。

对于中小金融机构来说，首先，“三会一层”的运作成本是它们难以承受的重担。其次，中小金融机构规模较小，机构数量少，层级也少，根本没有必要设置如此复杂的决策机制。更重要的是，一些地区的中小金融机构存在着各种外在的管理机制。这导致“三会一层”常常形同虚设，既没有相互制约的意愿，也没有责任意识。所以，它不仅无法发挥防范风险的作用，反而成为了引发风险的隐患。在国外的所谓现代公司治理机制中，除了监管之外，“三会一层”是公司内部固有的管理机制。但在中国体制下，国企、金融机构实际上还有上级管理部门。

中小金融机构出现风险，从治理机制角度来看有以下几种情形：其一，上级部门对其管理松懈，致使出现内部人控制的状况；其二，上级部门以及国有股东未做好管理工作，导致被个别大股东所控制和操纵；其三，地方政府作为上级管理部门，存在有形或无形的行政干预行为。需要明确指出的是，地方政府以行政手段干预金融机构业务，并不属于其作为地方中小金融机构上级管理部门的管理范畴。所以，防范地方中小金融机构今后发生风险，重要的举措就是完善治理机制。

总之，地方中小金融机构出现风险，一方面有经营能力、经营水平以及机构内部管理水平方面的原因，然而这仅仅是个别机构微观层面的风险。真正让中小金融机构风险成为三大风险之一的原因，在于中小金融机构功能定位和治理机制的不完善。只有在处置风险的同时，把功能定位和治理机制加以完善，实现转型发展，才能够消除产生重大风险的原因。

中小金融机构风险的化解，一方面在于中小金融机构自身，另一方面需在整个宏观管理层面完善治理架构和治理机制，并且这与整个金融体系的安全密切相关。《报告》的后面一段内容为：要健全金融监管体制，强化央地监管的协同作用，持续保持对非法金融活动的高压严打态势。还要充实存款保险基金以及金融稳定保障基金等化险资源。完善应对外部风险冲击预案，有效维护金融安全稳定。”

(作者为上海新金融研究院副院长；编辑：张威、袁满)

本文来自微信公众号 ，作者：刘晓春，36氪经授权发布。