文 观察者网心智观察所

有一位曾经担任过美国国家安全顾问的人，在离任超过一年的时间之后，于《外交事务》这本刊物上面撰写了一篇字数将近一万字的文章，向整个世界表明美国应当怎样去赢得与中国在科技方面的竞争。当人们看到这个标题时，最初的反应大概并非是去关注他给出了什么样的解决办法，而是会去质问：您在当年处于职位上的时候，为何这解决问题的方法就没能被研制出来呢？

杰克·沙利文新近发表的这篇名为《The Tech High Ground》的文章，读起来颇具气势，他界定了四个美国务必拿下的关键要点，即重新振兴产业根基、推进军事创新发展、构建数字领域的秩序、稳固中美关系的底线，每一条阐述得都掷地有声，然而每一条又好似是从一份本应在四年前就提交上来且应当补全的战略备忘录里照搬过来的，现在才补上。

沙利文给出美国必须拿下的四个制高点

文章起始部分，沙利文耗用了相当篇幅去承认美国在过去几十年里对于中国的判断出现了错误。他讲华盛顿始终觉得中国仅仅是在同一条赛道之上跑得稍微慢一些的跟跑者，依靠模仿来获取生存，依赖西方的技术。然而实际的情形是，人家压根就没有与你进行同一场比赛。这段自我反省的内容写得既坦诚，又好看。

不过问题存在于，做出这般错误判断的并非仅仅是模糊状的“华盛顿”，而是一代接一代具体的、特定的决策者，其中包含有他自身，是这样的情况 ，是这样个状况。是这般状态。的确是如此情形。

2021年起的四年期间，他恰好身处白宫西翼那间作为国家安全顾问的办公室里，这四年，正是美中科技竞争从纸上的构想进入施行层面的关键要紧的时间段间隔。

沙利文宣称美国需一并攻下四个关键要点，分别为产业基础、军事威慑、数字秩序以及双边稳定，在每个要点之下均有着详尽的依据以支撑，所引用的学者涵盖从阿西莫格鲁直至，克里斯·米勒，还提及了芯片法案、国防生产法，亦谈到了AUKUS、北约防务创新加速器，这是一份十分典型以致于，差不多能够直接当作公共政策学院案例教材的战略框架，然而当读者阅读到末尾时，会发觉一个令人尴尬的状况，那就是沙利文告知美国应当处于何处，却几乎未曾告知美国该如何抵达那里。

他讲美国需重振技术产业基础，要促使制造业回流，要修复创新和生产之间的反馈回路。所开方子是：目标导向类型的采购合同、有着价格下限规定、许可流程得以改革、联邦为研发投入返回至1960年代的水准状态。这些全都正确无误，并且全都在过去整整四年时间里他本来应当推动、然而却始终都没有真正落实到实际情况里的清单之上。

沙利文在其任内所推动的那部《芯片法案》，曾拨款达到五百二十七亿美元，然而，最终实际得以落地实现的产能，却远远低于当初所做出的承诺。英特尔在俄亥俄州的工厂建设，再三拖延，台积电在亚利桑那州的项目，光是劳劳动力以及合规方面的问题，就已经让相关管理层在财报电话会议上叫苦连连。这些情况，他是知晓的，读者同样也是清楚的。可他在文章当中，却对自己任内所面临的执行困境有意避开不加谈论，仅仅是把诸多难题拼凑成一句话，即“美国构建起了一个重视过程而轻视结果的体系”，紧接着，笔锋突然转变方向，进而开始探讨华尔街资本错配的问题。

此般写法具备一种相当独特的修辞效应，能使他人感觉作者所处位置高，具备看得长远的眼光，与此同时，还会令他人心生疑惑，这位老兄究竟是不是自始至终都未曾切实踏入执行 layer 的糟糕境地呢？

他对盟友规模的推崇是个典型例子，沙利文援引坎贝尔、多西等前同事观点，主张美国要与欧洲、日韩协调产业战略，形成一种任何单一国家都没法独立支撑的生产生态，这主张在逻辑上毫无破绽，不过他紧接着写道：很不幸特朗普政府把盟友协调瓦解了，未来执政者得花数年去重建信誉。

这句话看上去像是在批评当下的政府，实则是暗暗避开了一个更为尖锐的问题，那就是：盟友之间出现裂痕是在2025年1月这个时间点才发生的吗。拜登政府对于欧盟《通胀削减法案》补贴条款的处置，让柏林方面以及巴黎方面极其恼怒；日本针对美方单方面加大对华半导体出口管制且未事先进行沟通告知，从2022年便开始有了怨言；荷兰光刻机领域的巨头阿斯麦被卷入美国出口管制清单的整个进程，一直伴随着海牙高层不断的不满情绪。而这些情况都是在沙利文任职期间所发生的事。他将盟友关系恶化所产生的账单，彻底甩给了继任者，在一篇氛围严肃的战略复盘当中，这般行径未免太过方便了。

杰克·沙利文

文章当中，最具标志性的那个概念，没有疑问的是“小院高墙”。沙利文明确将这个框架认定为自己思想所产生的成果，声称这是拜登政府针对芯片管制的核心方法论，即只是管控最为敏感的少数技术，不过在这个小范围之内筑造起极高的壁垒。这个概念在华盛顿智库圈被不断地引用，差不多成为了拜登时期对华科技政策的代名词。然而要是把目光转向实际执行“小院高墙”的那个机构，也就是美国商务部工业与安全局（BIS），我们就会看到一个近乎让人难以相信的现实。

按照美国政府问责局，也就是GAO，于2025年6月所发布的审计报告，以及近期被披露出来的预算文件，有这样一个联邦机构，它被赋予了对华科技管控的核心执行权，到2024年9月时，其雇员数量只有527名，在联邦文职总劳动力里所占比例为万分之二点三，2024财年的净支出仅仅是3.328亿美元。该机构一线执法特工，人均要处理26个案件，另外还有19条情报线索，这远远超过了同类联邦执法机构的正常水平。

更令人惊讶的是战略和国际研究中心公开的详情：BIS分析人员日常用以梳理繁杂跨境交易数据的关键工具，乃是一个陈旧版本的微软Excel。执法人员将80%的工作时间耗费在查找数据以及整理数据方面，仅有20%用于真正的分析和判定事项。其他联邦机构包含情报界反馈，BIS滞后的数字基础设施使得跨部门信息共享极其艰难。

这便是“小院高墙”切实的后台。沙利文于《外交事务》上，以优雅言辞阐述此框架怎样在先进计算、量子、生物技术投资限制等范畴得以务实运用之际，执行这些政策的分析员正借助Excel筛选涉嫌转运的集装箱编号；当他提及美国务必防止芯片流向中国、防止中国军民融合战略获取美国技术之时，具体去查那些壳公司、马甲采购商、东南亚转口节点的特工们，每个人桌上堆积着26个案子。这并非比喻，乃是审计报告里的数字。

能够引发深入思考的是，沙利文任职期间，BIS的资源情形。GAO的报告表明，BIS的拨款，从2013财年起始至2024财年，出现了大约104%的增长幅度，得到资助的职位，从403个数目增加到585个这样的数值。然而，在这长达十二年的增量里面，其中60%显著集中于2022财年末尾以及2023财年这两个年度，主要是为了应对俄乌战事之后所实施的对俄罗斯市场出口方面的管制措施，以及针对中国所推行的先进计算芯片管制方案。换一种方式来讲，就算是处于沙利文最为密集地去推出针对中国的科技管控新规定的那两年时间里，BIS也仅仅只是才刚刚获取到应急性质的补充拨款，关于系统性的能力建设，以及劳动力长远规划，还有IT现代化投资，都并没有同步开展进行。有一位在哈佛担任讲席教授的人，现在向世界表明美国需要“小院高墙”当作核心战略，然而在他离任的时候所留下的那堵墙中，砌墙的工人连一把称得上像样的泥刀都没有。

步入2025年以后，情形愈发魔幻起来。特朗普政府先是于2025年3月，将BIS的2025财年资金削减了10.5%，使之降至1.71亿美元；仅仅过了两个月，还是这个政府，又提出2026财年3.03亿美元的历史性增资请求，而国会最终签署成为法律的金额降到了2.35亿美元。然后呢，便是最新公布的FY2027预算草案，其金额为4.5亿美元，与之前相比，增长幅度接近85%，还新增了313个职位，其中有290个是一线特别执法官 ，派驻于全球关键贸易枢纽的海外出口管制官员数量实现翻倍，并且还有1200万美元专门用来招聘38名在AI、量子、生物技术领域有着深厚背景的高级工程师，这些人甚至会作为法庭技术证人直接出庭去支持执法诉讼。

这份预算文件所传递出的信号，正是针对沙利文文章中那一套优雅战略语言的，一次坦率且无情的翻译，那就是，美国对于中国的科技管控，正在从行政审批方面，转变为攻势执法这一方向。

这个转向并非沙利文首发，然而沙利文所留的那个战略框架必定会迈向此步，缘由在于“小院高墙”这一概念在逻辑层面饱含一个执行层的必然推导：你管控的清单越精确，你便越需更强的实地核实、更深的情报洞察、更多的跨境跟踪能力，不然你的高墙就仅是徒有其表。沙利文在职时将墙的蓝图绘制得极为美观，可砌墙的砖以及砌墙的人始终未曾到位。真正着手往墙里填充砖块的，反倒成了他在文章中含蓄指责的那个政府。

这便引出了沙利文这篇文章的第二个深层次问题，他的应对之策在整篇文章里形成了一个堪称完美闭环的目标体系，然而却几乎全然不构成一个具备可执行性的路径体系。他告知你美国必须占据四个制高点，每个制高点之下又罗列了若干子目标，子目标之下再度列出若干原则。将这些罗列整理变为一张思维导图，那会是一幅结构严谨、层次清晰的战略地图。但一旦你发问：美国究竟该凭借怎样的方式从当前这个起点抵达那个制高点？文章便开始言辞模糊、含糊其辞。

最为典型的便是军事创新的那一节，沙利文讲美国军队务必要快速采纳新技术，尤其是廉价且大量的无人机、无人水面艇以及分布式传感器，同时还得整合AI用于物流、情报分析、目标识别，他声称这一情况需要文化以及组织变革，涵盖采购和招投标的新型办法，之后便没有后续之事了，熟知美国国防采办制度的人都清楚，这句话的背后潜藏着一座大山。

五角大楼采办周期平均超十年长久持续着，从需求定义起始直至装备交付的整个流程，被数百条法规以及数十个审计委员会切割得零碎分散开来。“复制者计划”于沙利文任职期间发动启用，其目标乃是在两年之内部署数千套低成本自主系统，以此对抗中国在台海握有的数量方面的优势。此项目至今有关进展公开的信息稀缺少见，相关评估表明实际交付节奏同最初做出的承诺存有显著落差。沙利文在文章当中全然未曾提及这个由他亲手推进带动的项目，反倒在泛泛而论的层面重复了“军队必须采纳新技术”这个众人皆知的命题。

处于数字秩序那一部分的问题，显得更为外显。他表明美国务必要使美国的技术栈成为全球通行的标准，这包含云结构、芯片设计以及安全协议等方面；美国政府理应跟企业协同合作，以此来降低美国技术于全球的进入门槛，进而给予美国技术向海外进取时在融资、技术支持以及企业合作机制等方面的助力。这段话里关乎每回“应当”方面的施行，均需要一套可观的政策工具组合：出口融资单位需要去扩展规模、美国国际开发金融公司所获授权的上限得予以提高、数字服务出口里有关于标准相互认可的举措、与发展中国家达成长期的技术援助协定。每一项都是需要历经数年周期方可攻克到位的难题。沙利文一句话带过，然后转向下一个制高点。

他于文末所作的一句总结，可谓是有如神助之笔出：此乃美国必须要做到的，即把资本与战略一一对齐，进而使得其机构能够拥有果断行动方面的授权，还要凭借战后初期时存在的那般紧迫感，就连数字时代所具备的敏捷性拿去进行建设。这句话在作为一篇气势磅礴且犀利的雄文之结尾时，读之会让人有无所适从之感，仿佛这话听起来振聋发聩之极，然而要是将它去翻译成能够实际执行的操作，它到头来实在像是什么都没说一样令人困惑不已，到底该如何去做呢。

资本跟战略怎样达成对齐？凭借啥机制能使得华尔街乐意去投资低毛利的硬制造？机构授权要怎样予以扩大？需要规避掉哪些国会委员会？哪些监察长办公室？哪些联邦采购规则？处于一个两党就连政府预算都得依靠临时拨款来维持的时期，战后初期那般紧迫感的政治基础究竟在何处？

沙利文对种种问题，全然不存在任何回答。他未作答的缘由，也许并非是其不知晓对应答案，而是那些答案所指向的，属于一个身为前任决策者他并不意愿去认可、接纳的事实情况：美国所施行的此情此种类体制建构，于当下这般的政治分裂态势状况之下，根本就没可能依照原本就好似他所描述的战后初始阶段那种带有紧迫感的情形那样去达成动员起来的这个状态。

他在担任相应职务的时候未曾实现，他于文章当中同样没有给出任何能够打破这种困境局面的机制谋划。读者阅读完整篇文章，然后合上杂志，清楚了美国理应获胜，然而却不清楚美国凭借怎样的方式去获胜。

将沙利文的这篇文章，与BIS的真实运作状态，并排放在一起去看，会产生一种特别清晰的对照，一边是杂志以及哈佛讲堂上的宏大叙事，另一边是每个特工桌上摞着的26个案卷，一边是“小院高墙”这个被写进无数智库报告的精致概念，另一边是用过时Excel筛查涉嫌规避管制转运航线的分析员，这不是说沙利文的战略方向错了，方向大体是对的，四个制高点的识别也大体准确。这其中的问题是，存在着写战略的人，还有执行战略的人这些不同类别的人，而这两类人之间，有着一条鸿沟，这条鸿沟是他不愿意踏入进去的。

也许最具讽刺意味之处，并非沙利文这篇文章的空洞，而是选择本身。他选择在《外交事务》上发表一篇长达万字的战略论文，这表明身为一位刚刚卸任的国家安全顾问，他已切换到观察者位置，并且他很享受这个位置所提供的叙事自由。

处于这个位置时，他无需为任何执行失败担责，无需为任何预算削减作辩护，无需阐释为何他离任之际BIS的特工们仍在使用Excel，为何“复制者计划”的进展落后，为何到2024年底盟友对美国的信任存款已被大量透支。他仅需绘出那幅漂亮的制高点地图，接着用优雅的哈佛式英语写下一句“这项工作所需的是数十年而非数年”。

这话无疑是没错的，同中国展开科技竞争的确是一场长达数十年的马拉松赛事，然而马拉松的起始一公里是最为艰难的，毕竟那是要将肌肉记忆、补给策略以及节奏控制都精准调好的关键时候，沙利文用了整整四年主管这起始一公里，可如今他却来告知我们后续的四十一公里该如何去跑，读者有理由去追问一句：你之前跑得怎样？当你把接力棒传递给下一棒的时候，那根接力棒上缠绕着多少绷带？

在美国确确实实需要去回答那些问题之际，答案不会存在于《外交事务》的封面文章当中，而是会在“小院高墙”从概念转变为现实的实实在在的战场之上。沙利文于他的文章里并未踏入这个战场。他挑选了一条更为舒适的道路，持续去充当那个告知美国应当做些什么的人，却将“如何去做”这个实实在在的难题，留给了所有必定要真正走进泥地当中的人。